Think tank в Украине: влияние проектов Международного центра
перспективных исследований на организацию процессов принятия
решений в системе государственного управления1.
1. В Украине после обретения независимости были относительно быстро созданы базовые институты демократической системы — Конституция, избираемые институты представительной и исполнительной власти, созданы правовые основы и процедуры принятия политических решений в условиях в целом демократической политической системы. В тоже время, практически не было уделено внимания созданию «повседневных демократических учреждений», то есть работе бюрократической машины, которая бы поддерживала работу и воплощала решения политических учреждений.
Демократия, как известно, включает в себя стремление граждан ограничить разумными пределами право вмешательства власти в их жизнь и поставить под контроль деятельность государственной бюрократии. Демократические страны столетиями накапливали опыт общественной активности, благодаря которой контролировали власть и ограничивали ее пределы.
Такие задачи выполняют исторически сложившиеся политические, правительственные и общественные институты, начиная с Конституции, законодательства, избирательных процедур, Кодексов поведения государственных служащих, и заканчивая “белыми” и “зелеными” книгами о государственной политике, исследованиями качества государственных услуг и общественным контролем за расходованием государственного бюджета. Все эти институты призваны обеспечивать общественный контроль за государственным аппаратом.
В отличие от западных стран, где демократизация происходила эволюционным путем, в Украине переход от тоталитаризма к демократии стал стал относительно быстрым и “рукотворным” процессом, в котором значительная помощь Украине была оказана международным донорским сообществом.
2. Международный центр перспективных исследований (МЦПИ) был основан в 1994 году по инициативе Института открытого общества (Open Society Institute). Центр сделал своей миссией распространение в Украине и других посттоталитарных государствах идеи открытой общественной политики и внедрение в общественную жизнь ее инструментов и методов. Принятие этой миссии обусловлено тем, что одним из главных признаков демократии является признание легитимности самых различных общественных интересов и учет их в практике государственного управления, что обеспечивают выборы, наличие и деятельность гласной оппозиции, свобода слова. Формирование государственной политики в условиях демократии состоит, таким образом, в выделении и согласовании разнообразных общественных интересов. В этом смысле, главной задачей Центра является создание процедур содержательного диалога между представителями законодательной, исполнительной власти и общественностью по поводу представления интересов различных общественных групп.
МЦПИ, работая совместно с международными донорами над отработкой и воплощением таких процедур в рамках проектов технической помощи, придерживается той точки зрения, что основным для демократических преобразований в Украине является создание институционального потенциала по обеспечению демократических преобразований как со стороны государства, так и со стороны общества. Другими словами, созданию демократических институтов и умению работать в новых условиях необходимо учиться как правительственным чиновникам, так и организациям неправительственного сектора и общественности в целом.
3. Примерами такого похода являются два крупных проекта МЦПИ — “Создание групп по анализу политики и Центра информационных ресурсов при Правительстве Украины” и “Голос общественности”.
“Голос общественности — это долгосрочный проект, целью которого является оказание помощи отдельным украинским городам в улучшении качества и уровня государственных услуг, предоставляемых населению. В данном проекте работа ведется как с городскими администрациями, так и с общественными группами. Следствием работы проекта явилось значительное расширение участия в городской жизни разных групп интересов. Ускорился и приобрел определенность процесс создания городского сообщества. Для пост-советских стран, в которых городские сообщества как социальный субъект не существовали вообще, формирование таких сообществ — реальный шаг к гражданскому обществу.
В проекте «Создание групп по анализу политики и Центра информационных ресурсов» основной акцент ставится на работу с правительственными чиновниками. Рассмотрим этот проект подробнее как пример влияния работы независимого аналитического центра на процесс принятия правительственных решений.
Этот проект появился как реакция на малую эффективность международных проектов технической помощи, которые были сосредоточены на предоставлении Правительству Украины консультативных услуг относительно повышения эффективности его деятельности. Опыт показал, что даже хорошие советы не могут быть выполнены, поскольку у правительственных чиновников нет адекватных навыков и инструментов, таких как форматы документов, стандарты процедур, по которым работают правительства демократических стран.
Для стран, которые готовятся к вступлению в ЕС, применяются программы технической помощи, внимание которых сосредоточено на укреплении институциональных возможностей правительств по интеграции в систему законодательства ЕС, в том числе в систему общеевропейских принципов государственного управления. По отношению к Украине были применены программы технической помощи, целью которых было предоставление рекомендаций.
В проекте «Создание групп по анализу политики и Центра информационных ресурсов при Правительстве Украины» 48 исследователей из Администрации Президента, Секретариата Кабинета Министров, Министерств экономики и финансов овладевали основными навыками, необходимыми для работы в условиях открытой публичной политики.
Задачей проекта была подготовка правительственных специалистов, способных разрабатывать варианты правительственных решений по современным методикам на примере подготовки реальных предложений для правительства. Целью проекта было повышение институционального потенциала правительства в подготовке и реализации решений в процессе государственного управления. В частности, в ходе реализации проекта международные эксперты ознакомили украинских госслужащих с мировым опытом и стандартами подготовки и принятия правительственных решений.
Выполняя практические задачи проведения аналитических исследований, государственные служащие усваивали навыки анализа политики, стратегического планирования и координации процесса выработки решений в ходе государственного управления. Международные специалисты консультировали украинских правительственных чиновников, которые самостоятельно разрабатывали необходимые документы.
Продуктами проекта стали следующие аналитические документы:
- Внедрение стратегического планирования в практику деятельности правительства,
- Концепция новой редакции Временного регламента Кабинета Министров,
- Внедрение экономической части бюджета,
- Пенсионная реформа в Украине,
- Инвестиционная политика правительства Украины на 2002-2005 годы,
- Государственное регулирование внутреннего рынка,
- Предоставление льгот и консультаций населению Украины.
Для информационной поддержки проекта был создан Центр информационных ресурсов, который постепенно превратился в важное подразделение Секретариата Кабинета министров.
Проект, который был начат по инициативе Международного Фонда Возрождения (МФВ), Международного центра перспективных исследований и Института открытого общества, был осуществлен при финансовой поддержке МФВ в рамках соглашения о сотрудничестве с Кабинетом Министров Украины. Консультации исполнителям проекта были предоставлены при поддержке Канадского агентства международного развития (CIDA). Срок действия проекта составил 11 месяцев, общий бюджет — около 500 000$.
Проект, являясь пилотным, потребовал больших организационных усилий и методических наработок. Во-первых, было необходимо объяснить донорам и представителям правительства цели и задачи проекта, согласовать его принципиальные позиции, как, например, разработка государственными служащими актуальных правительственных документов при помощи современного аналитического инструментария. Доноры поддержали проект в целях повышения эффективность технической помощи, а Правительство признало, что иного пути к созданию профессиональной эффективной бюрократии, способной работать в условиях демократического общества, попросту не существует.
Во-вторых, пришлось применить сложные схемы организации работ в проекте для того, чтобы согласовать возможности активного участия в проекте правительственных чиновников (учитывая их большую занятость) с графиками приезда и формами работы иностранных консультантов. Для этого были назначены руководитель проекта со стороны правительства, руководители групп, куратор учебного процесса и консультирования исследовательских работ со стороны иностранных экспертов, создана организационная группа МЦПИ, которая осуществляла связь с донорами, консультантами и участниками проекта, информационно и технически сопровождая всю работу по осуществлению проекта.
В-третьих, в ходе проекта совершенствовались формы учета и контроля выполнения личных заданий, сроков и этапов проведения исследования. Были разработаны стандартные матрицы, с помощью которых можно было отслеживать работу групп на всех этапах проекта.
В-четвертых, постоянно велась методическая работа — обобщался опыт работы, собирался и широко распространялся учебный и методический материал, в том числе, - за пределами собственно проекта.
Проект, кроме четко определенных продуктов, перечисленных выше, имеет и другие значимые результаты. Так, в Секретариате Кабинета министров рассматриваются для внедрения новые концептуальные основания работы этого института, выработанные в ходе осуществления проекта. Приведем несколько положений из разработанной «Концепции новой редакции Временного регламента Кабинета Министров», так как она в общем виде показывает глубину намечаемых преобразований в работе правительства:
- ввести более жесткие процедуры, которые делали бы невозможным разработку и рассмотрение стратегических решений Кабинета Министров без предварительной аналитической работы и подготовки альтернативных вариантов решения важнейших социальных проблем;
- начать обязательную процедуру общественного обсуждения важнейших проектов решений Кабинета Министров с целью привлечения общественности к участию в решении вопросов государственной политики, которые будут иметь социально значащие следствия;
- ввести обязательное планирование мер по практическому осуществлению принятых правительственных решений;
- перенести акцент процесса выработки правительственной политики на межминистерский уровень;
- разработать четкие процедуры горизонтальных связей в процессе подготовки проектов правительственных решений;
- разработать стандарты документов, которые применяются для документального обеспечения реализации полномочий Кабинета Министров. Разработать требования к содержанию, построению и оформлению документов;
- пересмотреть процедурные правила и нормы Временного регламента Кабинета Министров с учетом практики их применения с целью внедрения новых концептуальных основ и усовершенствования существующих методов и приемов подготовки и принятия решений.
Даже простое указание на характер предполагаемых изменений дает возможность говорить о стремлении Правительства активизировать процесс создания бюрократической машины, обеспечивающей демократические формы принятия решений в процессе государственного управления и отметить, что именно проект Центра стал одним из факторов запуска этого процесса.
В ходе создания в рамках проекта Центра информационных ресурсов при Правительстве был также создан веб-сайт Кабинета Министров, который сделал процесс рассмотрения правительственных документов доступным для граждан. Тем самым процесс выработки политики стал более прозрачным.
Проект был одобрен донорами и получателями помощи и в настоящее время на стадии технических переговоров рассматривается вопрос о продолжении проекта в других министерствах и регионах в расширенном виде. При этом новый проект предусматривает создание нового институционального качества — уже не обособленных групп по анализу политики, а их сети. Технической основой для создания сети может выступить Центр информационных ресурсов.
4.
Для того, чтобы выполнять миссию по распространению идей и инструментов публичной политики, необходимо чтобы в работе самого МЦПИ эти идеи и инструменты были институционализированы и практически воплощены. А для того, чтобы осуществлять масштабные и сложные проекты, (рассмотренные проекты составляют только часть проектных и исследовательских работ Центра), необходим соответствующий исполнительный аппарат. Опыт МЦПИ по развитию собственного институционального потенциала является условием возможности способствовать институциональным преобразованиям в обществе.
МЦПИ в начале своей деятельности был подобен по своему внутреннему устройству большинству центров, работающих с проектами технической помощи: несколько обособленных проектов и административная группа, которая их обслуживала. Проекты завершались, люди уходили или переходили в новые проекты, опыт накапливался у отдельных исполнителей, а институциональные возможности организации росли очень медленно.
Тем не менее, этот этап был чрезвычайно важен для становления Центра — произошло освоение средств и инструментов анализа политики персоналом и были ясно определены задачи (миссия) Центра. Это явилось принципиальным моментом в формировании организации — она обрела определенность.
Мы считаем, что в процессах общественной трансформации для того, чтобы иметь возможность совершать реальные действия необходимо осознать свою роль. Сотрудники, партнеры, клиенты и доноры должны четко понимать, зачем существует организация, какие работы и услуги она оказывает, а какие не выполняет в принципе. Так, за все время своего существования МЦПИ ни разу не взялся за заказы, связанные с участием в политической жизни партий, но всегда работал в поле общественной политики.
Без постоянной усилий по уточнению и заполнению своей общественной «ниши» в процессах трансформации - невозможно иметь четкие критерии оценки действий и достигнутых результатов, принимать решения для продолжения работы и устанавливать эффективные формы отношений с другими организациями. Такая определенность достигается за счет ясного осознания и определения своих задач и своего места, эффективной организации работы самого Центра, разработки стратегического видения собственного развития.
Технически такое самоопределение осуществляется в Центре за счет работы двух механизмов — Наблюдательного Совета и Совета Центра. Подготовка к заседаниям Наблюдательного Совета заставляет проводить на Совете Центра длительные и планомерные обсуждения стратегии и ближайших задач, оценивать эффективность собственной работы, готовить отчетные материалы. На Совете Центра рассматриваются вопросы соответствия организационной структуры Центра поставленным задачам, обсуждаются необходимые функциональные и структурные изменения.
Современный этап работы Центра — это проектируемый и управляемый переход от конгломерата проектов к созданию единой инфраструктуры, на которой базируются уже не отдельные проекты, а направления деятельности.
При этом многие работающие в Центре или сотрудничающие с ним (в Центре очень небольшой штат сотрудников, но в его осуществлении проектов принимают постоянное участие 30–40 человек) работают в двух качествах — как эксперты и менеджеры проектов и как организаторы или работники инфраструктур Центра — административной, методической, информационной, коммуникативной, финансовой, технической.
Общественная политика — это технология коммуникативной организации, и реализуется она через стандартизацию процедур и документов, в которых она выражена. В Центре уделяется пристальное внимание процессам стандартизации — изучается мировой опыт проведения аналитических исследований, их обсуждения и фиксации в стандартах и форматах документов, а также осуществляется работа по стандартизации собственных удачных решений. Предложения о стандартизации процедур принятия решений и форматов документов, например, проведения аналитических исследований или семинаров, обсуждаются на Совете Центра и после доработки становятся обязательными для использования во всех проектах и административных подразделениях Центра.
Центр выдвинул идею создания «обучающегося общества» как необходимого этапа в создании открытого общества в бывших посттоталитарных странах. Эта идея является логическим продолжением идей «организации, которая обучается» и «правительства, которое обучается» (как это было предложено в Финляндии) и связана с возможностью обеспечить устойчивое развитие в быстро изменяющемся мире. Для постоталитарных обществ, которые одновременно должны трансформировать свою социальную структуру и войти в глобальный мир, обеспечивать необходимый уровень подготовки к управлению изменениями еще важнее, чем для развитых демократических стран. Поэтому Центр рассматривает себя, как «организацию, которая обучается» и это технически выражается в подготовке методических материалов для обучения аналитиков в области политики в других организациях и даже других странах, в наличии системы внутренних семинаров, в проведении специальных учебных семинаров и тренингов для сотрудников, которые проводятся международными консультантами.
Мы работаем на рынке, который во многом сами формируем в Украине. Соответственно, это требует рыночного подхода к представлению себя на нем, трансформации полученного при проведении проектов опыта в услуги, разработки маркетинговой и ценовой политики. Такое видение собственного развития потребовало большой работы и в трансформации своей идеологии, и в техническом оснащении работ. Почти полгода обсуждений, подготовки предложений по предоставлению услуг в настоящее время обретает форму целостной политики работы на рынке.
Институт открытого общества сделал финансовый вклад в институциональное развитие Центра, но объем этих взносов каждый год сокращался, составив в 2001 году менее 5% от общего объема денежных средств, которыми управляет Центр. Сложности финансирования работ Центра заключаются не в ограниченной возможности получать заказы, а в необходимости изыскивать средства на текущую работу и развитие Центра. За счет постоянной работы с донорами удалось частично разрешить эту трудность, но проблемы финансовой устойчивости Центра полностью не решены.
На сегодняшний день, Центр работает по нескольким направлениям:
- экономическая политика;
- государственное управление;
- политика европейской интеграции;
- образовательная политика;
- региональная политика.
Результаты исследований публикуются в регулярных изданиях Центра, которые широко распространяются как через электронные сети, так и на бумажных носителях. Центр имеет свой веб-сайт, на котором содержится обширный материал об услугах Центра и архив с материалами различных проектов.
Этот краткий рассказ о Центре преследовал одну цель — показать, что оказывать влияние на процессы общественной трансформации можно только через такие институты гражданского общества, потенциал которых представляет ценность для потребителей их услуг, а это значит, что развитие собственного потенциала должно рассматриваться как первоочередная задача.
1 Настоящий обзор подготовлен сотрудниками Международного центра перспективных исследований. Киев, Украина.